Revue semestrielle d’Etudes, de Législation, de Jurisprudence et de Pratique Professionnelle en Droit des affaires & en Droit Communautaire
 
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LA PROTECTION DU DEPOSANT DES ETABLISSEMENTS DE MICROFINANCE


par

Sara Nandjip Moneyang
Docteur en Droit Privé
_nUniversité de Douala, Faculté des Sciences Juridiques et Politiques,
Département de Droit des Affaires.

RESUME

Depuis quelques années, le nombre croissant des établissements de microfinance fermés ou mis sous administration provisoire, avant de connaître la dissolution, témoigne de ce que le secteur de la microfinance souffre d’un grave problème de gestion. Au point où l’on est en droit de s’interroger sur la place de l’éthique dans le droit des entreprises OHADA. Les déposants sont ainsi, à chaque fois, laissés sur le carreau, sans défense. Or, ce n’est pas faute pour le législateur ou les pouvoirs publics en charge de la microfinance d’avoir pris des dispositions pour les protéger. En effet, après avoir analysé le système de protection mis en place, force est de constater que le législateur n’a pas lésiné sur les moyens de protection du déposant de la microfinance. Cependant, d’autres pistes doivent être explorées, de même que des mesures d’efficacité des outils de protection existants doivent être mises en place.

ABSTRACT

In recent years, the microfinance industry has witnessed a serious management problem, reflected by the growing number of microfinance institutions closed or placed under provisional administration, before being dissolved. This lays ground to a questioning on the place of ethics in OHADA business law. Depositors are therefore often left out, stranded and helpless. However, this is not due to a lack of protective measures from the part of the legislature or public authorities in charge of microfinance institutions. Indeed, an analysis of the security system in place reveals that the legislature did not skimp on means of protecting depositors of microfinance institutions. However, other avenues need to be explored, and measures taken for an effective implementation of existing protection tools.

MOTS CLES
Protection – déposant – établissement de microfinance.

KEYWORDS
Protection – depositors - microfinance institution

Le terme « micro finance » s’utilise pour désigner tous les systèmes de financement de proximité. Aux termes de l’art.1 de la Réglementation COBAC No 01/02/CEMAC/UMAC/COBAC du 13 Avril 2002 relatif aux conditions d’exercice et de contrôle de l’activité de micro finance dans la Communauté Economique et Monétaire des Etats de l’Afrique Centrale, « la micro finance est une activité exercée par les entités agréées n’ayant pas le statut de banque ou d’établissement financier tel que défini à l’annexe de la convention du 17 Janvier 1992 portant harmonisation de la réglementation bancaire dans les Etats de l’Afrique Centrale, et qui pratique à titre habituel, des opérations de crédit et/ou de collecte de l’épargne et offrent des services financiers spécifiques au profit des populations évoluant pour l’essentiel en marge du circuit bancaire traditionnel ». Ces entités prennent la dénomination d’ « Etablissement de Micro Finance (EMF) . Avec le temps et le développement de ce secteur particulier de la finance partout dans le monde, y compris dans les pays développés, la micro finance est partie de l’offre de crédits au faible montant à des familles pauvres, pour s’élargir en incluant désormais une gamme de services tels que l’épargne, l’assurance, le transfert d’argent etc… Parmi ces services, l’épargne représente la branche la plus vulnérable, au regard des problèmes que peut engendrer l’insolvabilité de l’institution. C’est la raison pour laquelle il convient d’envisager la protection de l’épargnant afin de consacrer le principe selon lequel les EMF doivent opérer de façon responsable vis-à-vis de leurs clients . La protection du déposant renvoie dès lors à la notion de protection du consommateur, qui vise un ensemble de mesures tendant à limiter la fragilité des clients face aux vendeurs professionnels. Ce concept a émergé aux Etats-Unis dans les années 1960, sous l’impulsion d’un mouvement dit « consumériste » dirigé par Ralph Nader , et s’est répandu en Europe et même en Afrique. En Europe, la protection du consommateur fait partie intégrante du droit communautaire depuis 1978, avec la consécration de cinq principes : le droit à la protection de la santé et de la sécurité, le droit à la protection des intérêts économiques, le droit à une position juridique renforcée, le droit à l’information et à l’éducation, le droit à la consultation et à la représentation dans la prise de décision .

Conscient de l’intérêt d’une formalisation législative de la protection des consommateurs, le Cameroun a lui aussi voté une loi qui instaure un minimum d’équité dans les relations entre opérateurs économiques et les usagers, notamment en relevant les niveaux de qualité, de fiabilité, de sécurité et d’efficacité des biens et services proposés aux consommateurs.

Pour la micro-finance, plusieurs raisons expliquent que la protection des consommateurs soit particulièrement sensible. En effet, ce secteur s’adresse à des personnes généralement sensibles. Celles-ci ont un accès plus difficile à l’information, étant souvent faiblement éduquées ou analphabètes, parlant parfois des langues différentes de la langue officielle d’un pays et habitant dans des zones enclavées. De plus, elles souffrent fréquemment de discrimination qui les exposent davantage aux abus et au dédain des institutions chargées de faire respecter le droit, lequel n’est par ailleurs ni adapté, ni même appliqué. Enfin, étant les plus démunies économiquement, elles restent particulièrement exposées aux pressions extérieures ou aux aléas propres à leurs activités économiques .

Par ailleurs, la visibilité dont bénéficie le secteur de la micro-finance, conduit ce dernier à des dérives, entraînant des scandales médiatiques qui rejaillissent sur l’ensemble du secteur et nuisent à la relation avec les gouvernements et la clientèle . C’est ce qui est arrivé au début des années 2000 en Bolivie ou en Afrique du Sud , entraînant des mesures restrictives et inadaptées.

Aujourd’hui, plusieurs tendances impliquent de prendre en compte la protection du consommateur de la micro finance , notamment, La faillite intempestive des institutions de micro finance.
Dans le contexte actuel de crise des institutions de micro-finance, l’épargnant doit être protégé encore plus contre le risque d’insolvabilité. Cette protection a été mise en place par les règlements CEMAC/UMAC du 13 avril 2002 relatif aux conditions d’exercice et de contrôle de l’activité de micro-finance dans les pays membres de la Communauté Economique et Monétaire de l’Afrique Centrale (CEMAC). Ce règlement élabore un ensemble de règles prudentielles dans le but spécifique d’assurer la protection du système financier, ainsi que celle des petits dépôts des particuliers. En effet, lorsqu’une institution qui reçoit des fonds en dépôt devient insolvable, elle ne peut plus rembourser ses déposants. Plus encore, dans le cas d’une institution de grande taille, sa faillite peut entraîner une détérioration suffisante de l’image du système bancaire aux yeux du public, et provoquer un mouvement de retraits massifs pouvant conduire à la fermeture de l’institution .

La règlementation impose alors aux pouvoirs publics de surveiller la liquidité et surtout la solvabilité financière des institutions règlementées et de prendre des sanctions appropriées en cas de manquement de l’EMF à l’une des exigences de son existence.

Il est clair que le législateur entend ici régir la finance formelle et non informelle . Pourtant, cette dernière catégorie mérite une attention particulière, car il s’agit d’un ensemble d’activités et d’opérations financières légales, mais qui ne sont cependant pas officiellement enregistrées et réglementées, et par conséquent échappent à l’orbite des institutions officielles. Il revient dès lors aux pouvoirs publics d’exercer un contrôle judicieux aux fins de détecter ceux des groupements qui ne remplissent pas les conditions pour être réglementés, et de trouver un encadrement juridique pour ceux qui ne peuvent, au regard de leur taille et de leur volume de transactions, être soumis à la loi de l’une des catégories légales d’établissement de crédit. C’est un préalable nécessaire à la protection du déposant de la micro finance. Nonobstant ce prérequis, l’on observe que cette protection devrait s’opérer à deux niveaux : une protection en situation normale, autrement dit, lorsque la l’EMF est in bonis, (I), et une protection en cas de difficulté de l’EMF (II).

I – LA PROTECTION DES EPARGNANTS DE L’EMF IN BONIS

La protection du déposant doit être une préoccupation permanente. Elle doit être envisagée dès la création de l’EMF et se poursuivre même lorsque les dépôts et les retraits s’opèrent sans plainte. Or cette apparente « accalmie » n’exclut pas pour autant tout risque d’insolvabilité pouvant affecter l’épargnant. Ce dernier doit alors bénéficier d’une protection qui le met en confiance, même lorsque l’entreprise ne présente pas encore ouvertement les velléités de défaillance. Cette protection a été mise en place par les règlements CEMAC/UMAC/COBAC relatifs aux établissements de micro-finance et plus précisément, le règlement COBAC N° 01/02/CEMAC/UMAC/COBAC du 13 avril 2002 relatif aux conditions d’exercice et de contrôle de l’activité de micro finance dans la Communauté Economique et Monétaire de l’Afrique Centrale.

Ce règlement expose un ensemble de règles prudentielles dans le but spécifique d’assurer la protection de l’ensemble du système financier ainsi que celle des petits dépôts des particuliers . Pour atteindre ses objectifs, la COBAC contrôle l’effectivité du respect de ces règles (A), mais il est évident que dans le contexte actuel de crise des institutions de micro finance, la politique de protection des épargnants doit être repensée (B).

A- LE CONTROLE DES REGLES PRUDENTIELLES

Le règlement COBAC N° 01/02/CEMAC/UMAC/COBAC sus visé impose aux pouvoirs publics de surveiller la solvabilité financière des institutions règlementées (1) et de s’assurer de l’efficacité des mesures de contrôle (2).

1) La surveillance du respect des règles prudentielles

Aux termes de l’article 1er de l’annexe à la Convention du 16 octobre 1990 portant création de la Commission Bancaire de l’Afrique Centrale (COBAC), la COBAC est « chargée de veiller au respect par les établissements de crédit des dispositions législatives et réglementaires édictées par les autorités nationales, par la Banque des Etats de l’Afrique Centrale ou par elle-même,… et de sanctionner les manquements constatés ». Dans ce sens, elle est alors « le principal garant de la régularité des activités bancaires » dans la CEMAC . Pour bien assumer cet important rôle, elle énonce quatorze règles prudentielles que doivent respecter les EMF pour assurer leur crédibilité aux yeux des pouvoirs publics et dont de leurs clients.

Ces règles concernent aussi bien les conditions d’exercice de l’activité que les normes qui assureraient la solvabilité permanente de l’institution. Aux termes de l’article 46 du règlement COBAC n° 01/02 du 13 avril 2002, « La Commission bancaire fixe les règles relatives à l’équilibre financier des établissements et plus généralement, celles relatives à la pérennité du secteur de la micro-finance…… notamment : les conditions de recours aux emprunts, les règles relatives aux normes de gestion que les établissements de micro-finance sont tenus de respecter en vue de garantir leur liquidité, leur solvabilité et l’équilibre de leur situation financière, les conditions de prise de participation des établissements de micro-finance dans d’autres institutions et les conditions de crédits aux membres, actionnaires, administrateurs, dirigeants et personnels ; les conditions relatives au maximum des parts détenues par un membre dans un établissement de micro-finance de première catégorie : les conditions de liquidité » .

La question est celle des mesures de surveillance mises en place par la COBAC (a), des moyens qu’elle se donne pour accomplir sa mission avec succès et quels sont les résultats obtenus (b).

a) L’économie des règles prudentielles

Elles consistent essentiellement au contrôle des activités des micro-finances. Ce contrôle a pour but de s’assurer de la conformité de l’activité exercée avec les règles légales et surtout de la liquidité et de la solvabilité de l’institution. Nous nous arrêterons aux règles relatives aux personnes sur lesquels repose le fonctionnement de l’institution et à celles qui concernent la solvabilité.
(1) Les règles relatives aux personnes

Ces personnes sont le dirigeant et les sociétaires

  • Le dirigeant de l’EMF

L’acquisition de la qualité de dirigeant d’un EMF est soumise à l’obtention d’un agrément dont les éléments sont énumérés à l’article 29 du règlement. Le dirigeant doit être une personne physique approuvée par avis conforme de la COBAC. Le règlement opère cependant une graduation dans les fonctions de dirigeant. Cette graduation tient compte de l’importance du portefeuille que le dirigeant en question sera appelé à gérer .

Le dirigeant doit aussi justifier de solides références et d’une expérience professionnelle de cinq ans au moins dans une fonction d’encadrement de haut niveau. En l’absence de diplôme de l’enseignement supérieur, une expérience professionnelle de dix ans dans une fonction d’encadrement de haut niveau est suffisante . Cependant, que faut-il entendre par « fonction d’encadrement de haut niveau » ? Cette expression est vague et ne renseigne pas assez sur la qualité d’un dirigeant. Le législateur fait-il allusion à la capacité intellectuelle du dirigeant nanti de diplômes, ou à sa capacité morale à gérer de manière intègre les finances de l’entreprise ? Nous pensons que cette distinction ne devrait pas être faite, et que la loi doit exiger à tout dirigeant de l’EMF non seulement un niveau d’alphabétisation et scolarisation soutenu et une expérience professionnelle dans le domaine de la gestion des EMF, mais aussi des conditions de moralité et d’honorabilité qui font de lui un être intègre. Il devrait par exemple exiger comme pour le dirigeant des sociétés commerciales, de n’avoir pas fait l’objet d’une condamnation pour vol, escroquerie ou abus de confiance .

Le dirigeant d’un EMF devrait en outre, jouir d’une crédibilité financière . L’exigence de fournir une caution à la prise de ses fonctions contribuerait à mettre en confiance les clients de l’institution. Le législateur doit en effet, au regard de la mesure des gabegies dont les dirigeants des EMF sont les auteurs, améliorer en ce sens les conditions d’accès à la qualité de dirigeant d’un EMF. Enfin, la responsabilité des dirigeants doit être envisagée conformément à l’article 66 AUSCOOP.

  • Les sociétaires

Ils sont visés par les règlements n° 11 et 12 qui fixent le nombre des sociétaires et le maximum des parts et dépôts détenus par un membre : un même sociétaire ou membre ne peut détenir ni directement, ni par personne interposée, plus de10% des parts sociales. De plus, aucun membre ne peut détenir plus de 20% des dépôts de l’ECCS .
Ces dispositions ont pour but d’éviter la mainmise d’un sociétaire sur la gestion et d’assurer la protection financière de l’institution. En effet, dans la pratique, les sociétaires usent de leur position pour s’octroyer des crédits exorbitants qu’ils ne parviennent pas (par mauvaise foi ou par incapacité réelle ?) à rembourser, mettant en mal les dépôts des clients .

b) Les règles relatives à la liquidité et à la solvabilité

Pour la commission bancaire, le problème de la liquidité et de la solvabilité des EMF est une préoccupation majeure. Les règles y afférentes sont nombreuses, au point où il semble redondant de s’interroger sur la protection des déposants par le règlement CEMAC.

  • Les règles relatives à la liquidité

Aux termes de l’article 1er du règlement n° 14 relatif aux conditions de recours aux lignes de financement, « toute ligne de financement assortie d’une clause de remboursement doit faire l’objet d’une déclaration à la commission bancaire… ». L’article 2 de ce même règlement impose aux ECCS, le respect d’un rapport minimum entre d’une part, le niveau de leurs ressources propres ou leurs fonds propres net, et d’autre part, les lignes de financement. Deux objectifs ressortent de ce règlement : il s’agit dans un premier temps, de limiter l’endettement externe des ECCS et dans un deuxième temps, d’éviter la mise en concurrence excessive de l’argent « froid » avec les dépôts et épargnes patiemment constitués par la clientèle. En d’autres termes, il faut éviter que les dépôts des clients ne servent au financement des crédits qui ne sont pas toujours remboursés et que la fonction épargne ne soit sérieusement compromise.

Aux termes du règlement n° 15, les EMF doivent aussi respecter un rapport minimum entre leur disponibilité et leur exigibilité à moins de trois mois. Ce rapport est appelé « rapport de liquidité ». Celui-ci doit à tout moment être au moins égal à 80%. Les ECCS doivent veiller à ne pas transformer la totalité de leurs ressources en crédits immobilisés, et avoir toujours en caisse des disponibilités et valeurs rapidement réalisables pour faire face aux retraits des déposants.

Le règlement n° 18 est relatif à la comptabilisation et au provisionnement des créances douteuses. Sont ainsi appelées, les créances comportant au moins une échéance impayée depuis plus de quarante cinq (45) jours pour les crédits mobiliers, les comptes ordinaires débiteurs sans aucun mouvement créditeur significatif depuis plus de quarante cinq jours, et les créances ayant un caractère contentieux (recouvrement confié au service contentieux, procédure judiciaire ou arbitrale engagée, liquidation des biens, redressement judiciaire…).

Par les règlements n° 3 et 4 relatifs aux fonds propres nets , la COBAC entend éviter que les EMF ne prennent des engagements au-delà de leur possibilité financière. Un fonds de solidarité est également imposé par la COBAC (règlement n° 5). Le fonds de solidarité est approvisionné par les membres de manière équitable au début de chaque exercice et à chaque adhésion. L’objectif est de couvrir le risque de non remboursement de l’emprunteur, surtout dans les premières années d’activités, alors que les résultats de fin d’exercice n’ont pas encore abondé les réserves.

La dernière règle de liquidité posée par la COBAC est contenue dans le règlement n° 6 relatif à la constitution des réserves. Les EMF doivent constituer une réserve obligatoire de 20% des bénéfices à effectuer, sans limitation de durée et de montant. Cette réserve est de 15% pour les ECCS 1 et 2 . La constitution des réserves permet en effet de consolider les fonds propres et de renforcer l’assise financière de l’institution.

  • Les règles relatives à la solvabilité

Il est vrai que la liquidité est un gage de solvabilité. Mais le législateur CEMAC a cru devoir renforcer ce dernier volet en prenant des mesures spécifiques relatives à la capacité de l’EMF à être toujours prêt à rembourser les dépôts.

En effet, la liquidité n’est pas forcément synonyme de solvabilité. La liquidité est l’ensemble des moyens financiers dont dispose l’institution, notamment les fonds propres, les réserves, les fonds de solidarité, les provisions, le capital, les créances etc… qui permettent à l’institution de mettre en place un certain nombre de services financiers à la disposition des usagers, dont les emprunts.

La solvabilité suppose que l’institution est capable de faire face à ses engagements financiers envers la clientèle, à tout moment . Dans ce sens, la COBAC invite les EMF à respecter en permanence un rapport de couverture de risque, qui tient compte des fonds propres nets et des fonds patrimoniaux de l’EMF et du montant des risques qu’il encourt du fait des opérations avec la clientèle. En d’autres termes, l’activité de crédit doit être proportionnelle au niveau des fonds propres des EMF ; ceux-ci doivent adapter le niveau de prise de risque à leur force financière. Les risques doivent être divisés. Il ne faut pas en effet qu’un seul crédit au montant élevé puisse, en cas d’impayé ou de difficulté de recouvrement, oblitérer le résultat annuel de l’exercice ou plus grave encore, mettre en péril les fonds propres de l’établissement . De même, les EMF doivent contrôler leurs immobilisations, pour éviter par exemple que le financement de leur siège social repose sur les fonds de la clientèle. La COBAC exige que le financement d’une immobilisation soit assuré à 100% par l’EMF .

Ainsi, on constate à l’analyse que la COBAC a mis en place des règles qui permettraient d’éviter de mettre en péril les droits des clients et donc un affaiblissement du secteur de la micro-finance. Mais dans la pratique, tout se passe comme si ce secteur a soif de règlementation surtout en ce qui concerne sa capacité à assurer aux déposants le retrait permanent de leur épargne. D’où le problème de l’efficacité de ces règles prudentielles.

2) Le problème de l’efficacité des règles prudentielles

A l’évidence, le législateur CEMAC n’a pas lésiné sur la quantité des règles prudentielles pour protéger au mieux le déposant et l’EMF. Si ces mesures demeurent peu opérationnelles, c’est certainement parce qu’elles sont plus quantitatives que qualitatives. L’on peut d’ores et déjà relever la faiblesse des moyens de contrôle (a) et les difficultés du contrôle externe (b).

a) La faiblesse des moyens de contrôle

Pour assurer le respect des règles prudentielles, la COBAC prévoit un contrôle à trois niveaux : un contrôle interne, exercé au sein de la structure par ses propres organes, un contrôle externe effectué par les commissaires aux comptes ou des auditeurs externes et une surveillance de la commission bancaire .

Le contrôle interne est le premier mécanisme de gestion des risques dans une institution de micro-finance. Il est mis en œuvre par tout le personnel de l’institution. S’il est efficace, il va permettre d’identifier, de mesurer et d’atténuer les risques opérationnels. Il est mis en place et utilisé par les dirigeants afin de contrôler les activités de l’institution de micro-finance. Il doit permettre à atteindre les objectifs fixés par l’institution en corrigent les contradictions des systèmes mis en œuvre et en détectant les anomalies. Ce contrôle peut se concevoir en trois phases : un contrôle de prévention, qui permet d’éviter les incidents avant qu’ils ne se produisent, un contrôle de détection qui permet d’identifier les incidents lorsqu’ils surviennent (c’est-à-dire après leur production), et un contrôle de correction qui permet de prendre des mesures correctives pour réparer les incidents et éviter qu’ils ne se reproduisent. Si ces trois phases sont effectivement mises en œuvre, l’épargnant voit son risque de non remboursement fortement réduit car l’EMF se retrouvera rarement dans une situation irrémédiablement compromise.

L’efficacité du contrôle interne est aussi liée à la prise en considération du risque humain. En effet, une organisation qui gère une importante somme d’argent est extrêmement vulnérable à la fraude. Cette vulnérabilité est encore plus grande dans des institutions de micro-finance, qui disposent d’un système d’information et de gestion peu fiable ou peu cohérent, des procédures et politiques non clairement définies, un taux élevé de renouvellement du personnel technique, ou encore lorsque l’EMF atteint précocement un fort taux de croissance .

Dans la pratique, certains facteurs sont favorables à la fraude des agents : une mauvaise répartition des tâches (par exemple entre décaissement et enregistrement), un contrôle interne laxiste ou inexistant, des agences géographiquement dispersées et des processus d’approbations décentralisés. Les conséquences sont désastreuses : les remboursements de crédits sont parfois détournés avant d’avoir été enregistrés ; un agent de crédit crée des groupes ou des emprunteurs fictifs et effectue des décaissements à leur nom, ou encore, le prêt octroyé est effectif mais une partie du montant décaissé revient à l’agent de crédit sous forme de pot de vin ; les prêts sont délivrés à des amis ou à la famille des employés de l’institution . L’on abouti évidemment à la perte d’actifs liquides circulant de la clientèle et la détérioration rapide de la notoriété de l’EMF. Ainsi, lorsqu’une fraude est détectée, il est crucial de circonscrire et de résoudre le plus tôt possible le problème à la source, en prenant des mesures et sanctions subséquentes en direction du personnel concerné. Or, dans la pratique, la sanction n’est pas prise pour des raisons inavouées liées à la parenté de l’agent fraudeur au dirigeant ou aux actionnaires, ou à la peur des autres agents de le dénoncer et de mettre ainsi en péril leur emploi .

b) Les difficultés du contrôle externe

L’audit externe est celui effectué par un organisme extérieur à l’institution notamment le commissaire aux comptes . Il permet d’identifier les faiblesses dans les systèmes de contrôle interne. Son efficacité est liée à la gestion par l’EMF, du risque de corruption et de la prise en considération des défaillances détectées. Mais, si à l’issu des rapports rendus par les commissaires aux comptes après leur contrôle, aucune décision n’est prise, cet audit demeure inefficace ; ce qui est généralement le cas, car il revient à la COBAC de tirer les conséquences de ces contrôles et de sanctionner.

En effet, il a été crée au sein de la COBAC, un département de la micro-finance qui est chargé seulement du contrôle des EMF. Il fait le contrôle sur pièce et dresse le calendrier du contrôle sur place, dont l’exécution est déléguée au département de l’inspection bancaire ; ce n’est donc pas un problème d’organisation, mais un problème de moyens. Au Cameroun, le MINEFI s’est doté de deux organes ad hoc : la direction de la micro-finance (avec quatre sous directions), et la cellule des enquêtes . Cette cellule ou brigade de contrôle n’a jamais pu pleinement jouer son rôle, à cause du manque de ressources humaines et budgétaires adéquates.

La commission bancaire jouant le rôle de superviseur, doit descendre sur le terrain pour s’assurer de l’effectivité des contrôles et de l’application des règles prudentielles. C’est une mission fastidieuse qui requiert un nombre impressionnant de personnel dont ne dispose pas la COBAC . Bien évidemment, ces lacunes rendent inefficaces ou inadaptées les sanctions envisagées par le législateur CEMAC.

Au regard du nombre important des EMF dans la zone CEMAC , la COBAC et les autorités monétaires malgré leurs efforts, ne parviennent pas toujours à assurer convenablement le contrôle des activités des EMF dont la protection des épargnants .

D’autre part, la supervision est centralisée à Yaoundé (Cameroun), siège de la COBAC, pour des IMF réparties dans six pays.
Même la coopération financière internationale ne semble pas venir à bout des difficultés que rencontrent la COBAC et les autorités monétaires à assurer une supervision et une surveillance sérieuse des EMF.

B- LA NECESSITE DE REPENSER LA POLITIQUE DE PROTECTION

En dehors de l’adhésion obligatoire à des associations professionnelles des EMF qui assurent la formation et la défense de leurs intérêts , les pouvoirs publics ont un devoir régalien de mettre en place un droit de la protection du déposant. En effet, les analyses faites du contrôle ou de la supervision des EMF, montrent qu’il y a un réel problème à assurer la protection des avoirs des épargnants de ces institutions sur le terrain. Les difficultés pratiques de la COBAC et du MINEFI, laissent les EMF évoluer dans une sorte d’illégalité masquée et ouvrent la voie à toute sorte de gabegie. Fort de l’appui financier international dont bénéfice les autorités de contrôle des EMF et au regard des problèmes sociaux crées ces dernières années par la fermeture des EMF et la distraction des épargnes des particuliers, quelques solutions peuvent être envisagées pour réduire, à défaut d’éradiquer, le problème de la difficulté des épargnants à retrouver à tout moment leur épargne. Ces solutions ne sont pas nouvelles en soi, mais elles n’ont pas été prises en compte par le législateur CEMAC. Nous pensons notamment à la création d’une centrale de crédit (2), qui accompagnerait la mise sur pied d’une politique de crédit (1). Les EMF pourraient également se voir imposer une obligation d’assurance (3).

1) L’instauration d’une politique du crédit

Le crédit joue un rôle fondamental dans le fonctionnement d’une institution de micro finance. Octroyer du crédit à quelqu’un signifie lui faire confiance. En effet, les populations bénéficiaires de ces crédits ne disposent pas, de toutes les conditions et garanties nécessaires pour accéder aux services financiers des banques classiques. Les EMF sont fondées sur les principes d’union, de solidarité et d’entraide. Le fonds de crédit est donc constitué en majeure partie de l’épargne des adhérents. L’octroi de crédit doit alors être accompagné d’un suivi régulier et d’un encadrement à en assurer le remboursement.

Cet objectif doit être confié à un comité de crédit. Celui-ci a pour rôle et responsabilité d’assurer le suivi des prêts en cours et des prêts en retard, de participer au recouvrement des prêts en retard, et de contrôler et adapter les pratiques de crédit. Nos recherches ont abouti à constater que ce comité existe dans la plupart des institutions de micro finance au Cameroun. Mais, l’existence de ce comité s’apparente plus au souci d’organigramme de l’entreprise que de suivi du crédit. Des considérations partisanes l’empêchent de fonctionner normalement. Il manque généralement à ce comité, une politique de crédit ou alors, il enfreint celle qui est mise en place.

La politique de crédit étant l’ensemble des règles et procédures d’octroi, de suivi et de recouvrement du crédit, elle vise à ce que les opérations cadrent avec la mission et les objectifs de l’institution de micro finance. Elle permet de définir et de faciliter les tâches des gestionnaires de portefeuille (agents de crédit) ou toute autre personne intervenant dans l’organisation du crédit. C’est aussi un moyen de s’assurer que tous les membres verront leurs dossiers de demande de crédit traités de façon similaire. Enfin et c’est le plus important, l’application de la politique de crédit assure la sauvegarde des dépôts des épargnants, qui voudront à tout moment rentrer en possession de leur épargne, et même la surveillance des emprunteurs au regard des conditions d’éligibilité de crédit. Ces conditions renvoient le plus souvent aux règles prudentielles. Par exemple, le règlement COBAC 2002/10 relatif aux engagements des EMF en faveur de leurs actionnaires, administrateurs, dirigeants et personnels soumet ces personnes à des restrictions concernant l’accès au crédit par eux-mêmes ou en tant que cautions .

Le récit d’une procédure d’octroi de crédit par une EMF de la place nous montre que le crédit n’est pas analysé avant d’être octroyé. A notre avis, les critères d’analyse d’un crédit doivent être les suivants : l’objet, le délai de capitalisation, la durée du crédit, le montant du crédit, le taux d’intérêt, l’échéancier, les garanties, les ratios . En effet, le gestionnaire de crédit doit connaître la situation actuelle et un aperçu de la situation à venir. Cela permet d’établir opportunément, une provision pour mauvaises créances, qui soit réaliste en fonction des performances passées. Il est en plus, comptable d’une obligation d’information ou de mise en garde envers cet emprunteur inexpérimenté que peut être le client de la micro finance .

Ce qui arrive le plus souvent c’est l’inattention des gestionnaires, due à la bonne marche habituelle des affaires : tout s’est jusque là bien passé et la négligence s’installe. Cette négligence peut être fatale pour l’emprunteur qui se rend compte seulement bien plutard de l’étendue de son engagement et de son obligation à rembourser une dette gonflée par le taux d’intérêt sur lequel il n’avait pas été renseigné. Nonobstant ces désagréments dus au non remboursement, l’implantation d’une centrale de crédit ne serait-elle pas une piste de solution ?

2) La création d’une centrale de crédit

Après une analyse sérieuse, l’on se rend compte que le plus grand risque qu’encourent les EMF dans la zone CEMAC est contre toute attente, le risque humain (au lieu du risque de crédit !).

En Europe (France et Belgique plus précisément), les pouvoirs publics ont opté pour des mesures préventives au risque de non remboursement. Il a été ainsi crée, une centrale de crédit afin d’améliorer la qualité de l’offre de crédit. Comme son nom l’indique, c’est une centrale qui enregistre les données sur la personne de l’emprunteur. Son identité, les références du contrat de crédit, le type de crédit (court ou long terme), les caractéristiques qui permettent de suivre l’évolution de la situation de l’emprunteur, le cas échéant, le motif du défaut de paiement et les facilités de paiement. L’idéal serait que cette centrale de crédit soit gérée par la COBAC, mais les difficultés rencontrées au niveau du potentiel humain pour mener à bien ses missions de contrôle font douter de son aptitude à s’occuper d’une telle centrale. Elle pourrait alors en confier l’administration à l’autorité monétaire de chaque Etat, qui s’efforcerait de mettre en place une cellule à cet effet, avec des connections réciproques. Cette décentralisation confinerait la COBAC au rôle de superviseur et responsabiliserait les organes étatiques .

Les prêteurs (gestionnaires de crédit des EMF) devraient consulter la centrale avant la conclusion d’un contrat de crédit, et communiquer à la centrale des informations concernant le contrat de crédit.
Il est vrai que la mission de la centrale doit être entourée d’un maximum de précautions pour ne pas heurter la vie privée des clients. En effet, ceux-ci, accepteraient mal que toutes leurs dettes soient répertoriées dans une centrale . Au-delà de cette susceptibilité, il convient de voir en la centrale de crédit, un moyen efficace de protéger l’emprunteur en luttant contre son surendettement et de protéger l’épargnant et l’institution financière qui aurait de bonnes raisons de lui refuser un autre prêt.

Mais, en attendant de créer une centrale de crédit qui nécessite évidemment de gros moyens financiers, la COBAC peut envisager l’aménagement d’une plate forme d’informations ou de formation qui formalise les pistes envisagées, tout comme elle pourrait aussi imposer une obligation d’assurance aux EMF.

3) L’obligation d’assurance contre le risque d’insolvabilité

Cette obligation viendrait s’ajouter au fonds de solidarité déjà imposé par la COBAC dans son règlement No 5, dans le but de palier au risque de non remboursement de l’emprunteur . La constitution du fonds de solidarité devant se faire par l’EMF, il ya de forte chance qu’il contourne cette exigence légale, le contrôle de la COBAC étant très souvent défaillant. De plus, il lui serait facile le cas échéant, de faire croire par des écritures au client qui l’exige , que ce fonds existe alors qu’il n’en est rien. En revanche, l’EMF ne peut prendre le risque de brandir au client, une fausse attestation d’assurance auprès d’une compagnie qui a accepté de couvrir son risque d’insolvabilité auprès de ses épargnants. Car, en cas de sinistre (ici l’impossibilité de rembourser l’épargne), l’épargnant serait alors en droit de se retourner contre le prétendu assureur pour réclamer l’indemnisation.

II– LA PROTECTION DES EPARGNANTS DE L’EMF EN DIFFICULTE

Force est de constater que malgré le dispositif impressionnant des règles prudentielles et le déploiement de la COBAC et du Ministère des Finances, pour en assurer l’application effective, le contrôle demeure encore très limité au regard du nombre des EMF. La conséquence étant que la COBAC n’interviendra que lorsque l’EMF commence à connaître des difficultés graves, généralement révélées par les plaintes des épargnants qui ne parviennent plus à rentrer normalement dans leurs droits. L’intervention du gendarme des EMF qu’est la COBAC commence le plus souvent par la nomination d’un administrateur provisoire (A), pour se terminer par la fermeture et la liquidation de l’EMF (B). Dans ces différents cas, il faut régler le sort des épargnants.

A- LE RECOURS A L’ADMINISTRATION PROVISOIRE : L’ESPOIR DES EPARGNANTS ?

L’administration provisoire est un procédé qui permet de gérer pour un temps donné, la société qui connaît des difficultés auxquelles les dirigeants sociaux n’ont pu apporter une solution satisfaisante en vue de la sauver. La nomination d’un administrateur provisoire dans les EMF est de la compétence de la COBAC, qui tire son pouvoir de l’article 63 du Règlement COBAC No 01/02/CEMAC/UMAC/COBAC du 13 avril 2002 relatif aux conditions d’exercice et de contrôle de l’activité de micro finance. Cet article précise les cas dans lesquels l’administration provisoire peut être ouverte. En ce qui concerne la protection des déposants, la COBAC peut nommer un administrateur provisoire lorsque « la gestion de l’établissement ne peut plus être assurée dans les conditions normales ». En effet, lorsque les épargnants ne parviennent plus à rentrer dans leurs droits, la gestion de l’institution est normalement compromise, les dirigeants sociaux ayant montré leur incapacité à les satisfaire. Mais, la question est celle de la mission de l’administrateur provisoire dans cette situation de cessation des paiements (1) ? Quelle est sa responsabilité s’il manque à sa mission (2) ?

1) Le rôle de l’administrateur provisoire

La mission de l’administrateur provisoire ne peut mieux se définir que si l’on répond à la question préalable de l’opportunité de sa nomination. Il s’agit de se demander quel est le degré de défaillance qui commande la désignation d’un administrateur provisoire. La question est pertinente car l’on se rend compte que celui-ci arrive très souvent lorsque la situation, « irrémédiablement compromise », exige plutôt la mise en place d’une procédure de liquidation et non la désignation d’un administrateur provisoire. Par ailleurs, La COBAC doit-elle attendre que les tiers ou les membres se plaignent, ou doit-elle, à l’issu d’un contrôle , désigner, si elle le juge utile, un administrateur provisoire ? Normalement, la régularité et l’effectivité du contrôle de la COBAC et du MINEFI devraient donner la pleine mesure de la santé de l’institution et conduire les autorités compétentes à prendre les décisions qui s’imposent, car les tiers et les membres se plaignent très souvent lorsque l’établissement ne peut plus visiblement faire face à ses engagements.

L’administrateur provisoire dans l’esprit du législateur CEMAC, et par interprétation de l’article 63 du Règlement, qui dans son alinéa 2 in fine prévoit un cas d’ouverture de l’administration provisoire pour « la sauvegarde des intérêts des membres… », constitue une mesure de redressement de l’entreprise qui est au bord de la faillite . Il doit alors mettre en place un plan de redressement de l’institution. Autrement dit, il doit organiser le désintéressement des épargnants, tout en continuant l’activité. Sur son principe, l’administration provisoire est donc une mesure de protection des épargnants contre la persistance de la mauvaise gestion qui entrainerait la fermeture de l’EMF car, la recapitalisation, qui est l’un des atouts majeurs de l’administration provisoire, permettrait de désintéresser assez allègrement les épargnants. Il est regrettable de constater que dans la plupart du temps, l’administrateur provisoire ne parvient pas à une fin heureuse et fatalement, l’établissement doit être fermé et liquidé . De sorte que l’on est en droit de se demander quel est le profil d’un administrateur provisoire . Il est certainement un expert que la COBAC choisit parmi des spécialistes de banques, de la finance et de la comptabilité, et qui justifient des expériences dans le domaine des EMF . Cependant, il est souhaitable que la COBAC use de la faculté que lui confère l’article 63 alinéa 4 in fine, pour préciser les pouvoirs et les obligations de ces derniers, en leur assignant des objectifs à atteindre, notamment l’adoption d’une politique fiable de remboursement des épargnants dont l’échec entrainerait la mise en jeu de leur responsabilité, aussi bien par les membres que par les dirigeants.

2) La responsabilité de l’administrateur provisoire

Aux termes de l’article 63 alinéa 5, « la mise sous administration provisoire entraine le dessaisissement des dirigeants et des organes sociaux, la suspension d’office de leurs pouvoirs qui sont, selon le cas, transférés en totalité ou en partie à l’administrateur provisoire ». Il est clair que la COBAC donne mandat à un individu de diriger provisoirement l’établissement, mais dans le sens de palier à l’incompétence ou à la mauvaise gestion des dirigeants qui sont ainsi dessaisis de tout acte et engagement lié au fonctionnement de l’EMF. L’administrateur provisoire remplace le conseil d’administration et tous les autres organes de gestion, il prend tous les actes de gestion. Il est donc péremptoire pour la COBAC de préciser la portée et l’étendue de son mandat, afin que l’administration provisoire ne deviennent pas « définitive ». La COBAC doit également contrôler la gestion de l’administrateur provisoire, celui-ci étant tenu de rendre compte à son mandataire . Elle doit alors vérifier si, comme tout bon gérant, les stratégies qu’il met en place sont de nature à permettre le remboursement des épargnants et la continuité de l’exploitation . En effet, il est dans la position de tout gestionnaire qui encourt des sanctions en cas de faute de gestion, celle-ci étant entendue comme tout acte dommageable commis à l’occasion de son activité et dont la réparation lui est imputable . Sa responsabilité peut dès lors être mise en jeu aussi bien par les épargnants, par la COBAC qui l’a nommé que par les dirigeants suspendus .

La COBAC peut engager la responsabilité de l’administrateur provisoire lorsque ce dernier a outrepassé ses pouvoirs qui étaient bien définis dans l’acte de nomination. Il en sera ainsi par exemple lorsque, au moment de sa prise de fonction, la situation de l’EMF lui permettait de désintéresser même partiellement les épargnants et qu’il ne l’a pas fait, préférant passer des contrats dont la nécessité ne s’imposait pas pour le moment . Ce serait même une marque d’incompétence fondée sur l’incapacité à apprécier judicieusement et opportunément les besoins d’une société en difficulté. Les épargnants peuvent aussi contester les décisions de l’administrateur provisoire, lorsque celles-ci sont prises à leur détriment, sans être justifiées par un intérêt légitime de survie de l’institution. Se sera le cas par exemple lorsque l’administrateur décide d’un plan de remboursement défavorable aux épargnants pour privilégier un investissement immobilier en cours.

L’administration provisoire aboutit très souvent à la liquidation de l’EMF, ce qui va rendre plus ardue la situation des épargnants.

B- LA LIQUIDATION DE L’EMF : LA RUINE DES EPARGNANTS ?

Aux termes de l’article 64 du Règlement COBAC No 01/02/CEMAC/UMAC/COBAC du 13 avril 2002 relatif aux conditions d’exercice et de contrôle de l’activité de micro finance, la liquidation de l’EMF est décidée par la COBAC qui lui retire l’agrément. Ce retrait entraine alors fermeture de l’EMF . S’agissant des épargnants, c’est une décision très grave, car elle met forcément en péril le recouvrement de leurs créances, le législateur CEMAC n’ayant pas réglé la question de la procédure de liquidation d’un EMF. Or, la question est pertinente pour au moins trois raisons : premièrement, la procédure de liquidation des sociétés commerciales prévue par l’acte uniforme OHADA sur les procédures collectives ne peut s’appliquer aux EMF , ceux-ci n’étant pas des sociétés commerciales au sens de l’acte uniforme relatif aux sociétés commerciales ; deuxièmement, l’acte uniforme régissant les sociétés coopératives ne prend pas en compte les EMF ; enfin, les EMF ayant fait l’objet de réglementation particulière, les mesures de remboursement de leurs créanciers ne peuvent aussi être que spéciales et adaptées, les EMF s’adressant en principe à des personnes « rejetées » par le système bancaire ordinaire. Fort des tribulations dont fait généralement l’objet la liquidation d’une EMF, il ne serait pas surabondant de faire l’économie de cette importante décision de la COBAC, pour en juger l’opportunité (1), avant de se pencher sur les solutions qui pourraient favoriser le désintéressement des épargnants en pareille circonstance (2).

1) La question de l’opportunité de la liquidation

Dans la zone CEMAC, les cas de retrait d’agrément et donc de fermeture en dehors des situations de non respect des règles prudentielles de liquidité et de solvabilité sont plutôt rares, la COBAC ne décidant de fermer que lorsque la conjoncture est irrémédiablement compromise et les déposants sur le carreau. Il est cependant pertinent de s’interroger sur la notion de « compromission irrémédiable ou irréversible », et donc sur le critère de défaillance de l’EMF, pouvant conduire à sa fermeture et sa liquidation. Le cas de la Compagnie Financière de l’Estuaire (COFINEST) nous interpelle ici énergiquement. En effet, cet établissement de micro finance l’un des plus élogieux dans la zone CEMAC mis sous administration provisoire pendant un peu plus de trois ans (soit du 14 décembre 2007 au 18 février 2011), s’est vu ordonner sa liquidation alors que de l’avis de quelques employés et épargnants surpris et choqués par la décision, « les activités se déroulaient normalement » et l’on pouvait d’ailleurs au vue des chiffres de l’entreprise, espérer une sortie de crise avec recapitalisation de l’EMF . En effet, ces chiffres pouvaient utilement permettre le fonctionnement de l’établissement. On peut alors se demander si cette fermeture n’est pas la conséquence de ce que l’article 63 du Règlement CEMAC donne l’impression qu’à l’issue d’un redressement (du côté des membres) l’on ne peut aboutir qu’à la fermeture de l’établissement. L’administration provisoire telle qu’envisagée par la COBAC nous semble extrêmement critiquable.
Par ailleurs, cette institution bénéficiait d’une assistance technique d’une banque, Afriland First Bank, avec laquelle elle avait signé une convention d’assistance. Il est dès lors permis de se demander comment, avec une trésorerie si fournie, la COBAC a été incapable de redresser la COFINEST. Peut-on en déduire que la défaillance financière ne constituerait pas le critère le plus élogieux de décadence d’une EMF ? Comment comprendre que la COBAC ait pu ainsi sacrifier les droits des épargnants alors que la micro finance pouvait encore survivre ? Même si la constatation d’une irrégularité de l’établissement au regard de la réglementation constitue le critère le plus sûr de la défaillance car elle présage de mauvais lendemains, l’appréciation de la situation socioéconomique des épargnants et du rôle de la micro finance peut permettre de reconsidérer les critères de défaillance en matière de micro finance, de telle sorte que, chaque fois que les épargnants peuvent encore effectuer des dépôts et des retraits, il vaut mieux maintenir la structure en vie et rechercher les voies et moyens de régulariser les manquements.

2) Les solutions envisageables en cas de liquidation

A la lecture de l’article 64 précité, il est évident que le législateur CEMAC envisage la liquidation de l’EMF comme celle de toute société. Or, l’on sait que les épargnants de cette catégorie d’établissement financier ne peuvent être traités de la même façon que ceux des autres banques et établissements financiers, même si le préjudice est au fond le même. En effet, Le client de la micro finance est en principe ce que Madame Françoise Domont-Naert , appelle le « consommateur défavorisé » c’est-à-dire un individu appartenant aux couches défavorisées de la population, appréhendé dans sa fonction de consommateur .

Une procédure de liquidation en bonne et due forme serait pratiquement « insupportable » pour ces créanciers, car dans le meilleur des cas, seuls les petits épargnants parviendraient à rentrer dans leurs droits. Par ailleurs, une solution législative consisterait à créer à ce type de créancier, un privilège particulier dans le classement des créanciers de la personne morale, ce qui ne serait pas nouveau, car sans attendre cette consécration législative, la liquidation de la compagnie aérienne CAMAIR avait déjà en son temps défier le classement des créanciers fait par l’acte uniforme sur les sûretés, en faisant passer en priorité, tous les créanciers dont les créances étaient liées directement à l’activité de l’entreprise, et qu’elle a nommé « créanciers bloquants » notamment, l’autorité aéronautique responsable des survols et des créneaux horaires qui réclame les droits de survol, les demandeurs de remboursement des billets d’avions, les sociétés de navigation aérienne responsable de la sécurité et du guidage des aéronefs, les autorités aéroportuaires responsables des traitements des vols au sol, les sociétés pétrolières, les sociétés de Handling . Nonobstant un classement plus favorable aux épargnants de la micro finance, nous pensons que deux pistes de solutions peuvent d’ores et déjà être explorées : l’éventualité d’une scission-liquidation et la reprise par l’Etat.

a) L’éventualité d’une scission - liquidation

La scission-liquidation permettrait de repartir sur de nouvelles bases afin de sauver l’épargne et éventuellement les emplois. C’est une opération qui permet tout au moins de sauvegarder le patrimoine de l’entreprise et de préserver ainsi le gage des créanciers sociaux, même si ceux-ci ne peuvent avoir l’assurance de rentrer totalement dans leurs droits. Elle consiste pour le repreneur, à analyser la situation de la compagnie dans les moindres détails et de proposer une sorte de séparation entre ce qui est irrémédiablement compromis et ce qui est « redressable ». Deux entités peuvent alors être créées : l’une qui reprend la partie saine de l’existant et peut poursuivre ou redémarrer les activités, et l’autre qui hérite de ce qui serait difficilement « vendable ». Cette solution avait déjà été envisagée il ya quelques années par l’Etat Cameroun pour l’ancienne compagnie aérienne CAMAIR devenue CAMERCO . Mais, encore faut-il trouver repreneur. Dans le cas de la COFINEST, certaines sources à la COBAC, appuyé par un expert financier reconnaissent qu’une institution financière fiable en l’occurrence, la banque Sud Africaine Financial Bank , aurait montré son intérêt à reprendre cette micro finance, mais elle a été découragée par le lourd passif de l’institution.

b) La possibilité de reprise par l’Etat

Au regard du caractère socio économique du problème de la protection des épargnants des EMF et fort de l’esprit du législateur et de la politique qui a présidé à la mise en place de ces institutions, l’on est en droit aujourd’hui de s’interroger sur la responsabilité de l’Etat face aux épargnants qui ne parviennent pas à recouvrer leurs dépôts. C’est conscient de cette responsabilité de l’Etat que l’autorité monétaire nationale, en l’occurrence, le MINEFI n’a pas manqué de monter au créneau pour « voler au secours » des épargnants en proposant des solutions de remboursement . Mais cette solution demeure très limitée face à l’ampleur de la situation et montre bien que de la sorte, bon nombre d’épargnants ne rentreront jamais dans leurs droits. Il serait souhaitable que l’Etat procède à une reprise du passif en rentrant dans le capital de l’EMF, avec l’espoir de rentrer dans ses frais dès que la conjoncture serait équilibrée. Il pourrait alors s’inspirer de la solution de la banque centrale européenne lors de la crise des subprimes de 2007 : La banque centrale reprend à son compte les titres de créances de l’EMF et lui fournit en échange de la monnaie. En d’autres termes, les remboursements des créances iront directement sur les comptes de la banque centrale, en contrepartie des liquidités prêtées.

Cette solution n’est pas sans danger , mais a l’avantage de remettre les épargnants en confiance et de redorer le blason des EMF dont l’image est suffisamment ternie dans le paysage économique .


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Pour citer l'article :

Sara Nandjip Moneyang, « LA PROTECTION DU DEPOSANT DES ETABLISSEMENTS DE MICROFINANCE », Revue de l’ERSUMA :: Droit des affaires - Pratique Professionnelle, N° 3 - Septembre 2013, Doctrine.

URL: http://revue.ersuma.org/no-3-septembre-2013/doctrine-25/article/la-protection-du-deposant-des


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